美擬再退約重創(chuàng)國(guó)際軍控體系

綜合外媒報(bào)道，美國(guó)務(wù)院5月21日發(fā)表聲明稱(chēng)，鑒于莫斯科方面長(zhǎng)期存在“違約”行為，美將向《開(kāi)放天空條約》各締約國(guó)遞交退約決定通知，并正式進(jìn)入為期半年的退約過(guò)渡期。與此同時(shí)，美國(guó)總統(tǒng)特朗普聲稱(chēng)，倘若俄方“恢復(fù)遵守條約規(guī)定”，不排除美方重新履約或達(dá)成一份新協(xié)議的可能。考慮到美此前已相繼退出一系列關(guān)乎國(guó)際軍控穩(wěn)定的重要條約，美此舉不但將進(jìn)一步惡化美俄關(guān)系，還將增大跨大西洋伙伴關(guān)系裂痕，維護(hù)全球戰(zhàn)略穩(wěn)定的軍控體系也將遭受重大打擊。

指責(zé)俄“違約”理由不成立

作為后冷戰(zhàn)時(shí)代建立戰(zhàn)略互信的一項(xiàng)重大舉措，歐洲安全與合作組織27個(gè)成員國(guó)于1992年在芬蘭首都赫爾辛基簽署《開(kāi)放天空條約》。截至目前，該條約締約國(guó)已擴(kuò)大至34個(gè)。作為主導(dǎo)國(guó)際軍控體系及未來(lái)走向的兩個(gè)關(guān)鍵國(guó)家，美國(guó)和俄羅斯分別于1993年和2001年加入該條約，并推動(dòng)該條約于2002年正式生效。根據(jù)條約規(guī)定，締約國(guó)可對(duì)其他締約國(guó)的全部領(lǐng)土進(jìn)行空中非武裝偵察，以便對(duì)對(duì)方執(zhí)行國(guó)際軍控條約情況予以監(jiān)督核查。此外，在對(duì)締約國(guó)領(lǐng)土進(jìn)行觀察飛行的過(guò)程中，被觀察方只能基于飛行安全原因?qū)π袆?dòng)進(jìn)行限制，但不能以國(guó)家安全為由予以拒絕。

對(duì)這一具有提升國(guó)家間軍事透明度、降低沖突風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等進(jìn)步意義的條約，美政府卻以俄“違約”為由，執(zhí)意單方面退約。美方認(rèn)為，俄方曾對(duì)美機(jī)在加里寧格勒上空的飛行區(qū)域和時(shí)長(zhǎng)加以限制，并在2019年拒絕美、加兩國(guó)對(duì)其大規(guī)模軍演采取聯(lián)合偵察行動(dòng)。

事實(shí)上，美方也曾在2016年限制俄對(duì)其位于夏威夷和阿拉斯加相關(guān)軍事目標(biāo)的飛行偵察活動(dòng)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)顯示，自條約生效以來(lái)，美俄互派偵察機(jī)飛越對(duì)方軍事目標(biāo)次數(shù)比約為200∶70，美方占據(jù)絕對(duì)優(yōu)勢(shì)。美指責(zé)俄“違約”無(wú)非是在為自身退約尋找借口。

陷入多方質(zhì)疑

作為在國(guó)際軍控領(lǐng)域秉持“美國(guó)優(yōu)先”理念和單邊主義傾向的最新例證，美政府在事先未與主要締約國(guó)充分協(xié)商與溝通的情況下執(zhí)意退約，造成的負(fù)面政治外溢效應(yīng)難以估量。

首先，美國(guó)會(huì)兩黨圍繞退約形成對(duì)立陣營(yíng)，政治極化現(xiàn)象更加明顯。以參議院軍事委員會(huì)成員湯姆·科頓為代表的共和黨議員為退約開(kāi)脫，稱(chēng)支撐條約的技術(shù)因素已不復(fù)存在，美無(wú)需再為“過(guò)時(shí)條約”浪費(fèi)資源。以眾議院軍事委員會(huì)主席亞當(dāng)·史密斯和外交事務(wù)委員會(huì)主席恩格爾為代表的民主黨議員指責(zé)白宮行為“短視且不合理”，違反2020財(cái)年國(guó)防授權(quán)法案，要求政府對(duì)此作出解釋。

其次，俄國(guó)內(nèi)掀起新一輪討美聲浪，美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定面臨系統(tǒng)性崩塌風(fēng)險(xiǎn)。俄副外長(zhǎng)格魯什科表示，美退約是對(duì)歐洲軍事安全體系的又一沉重打擊。俄外交部防擴(kuò)散與軍備控制司負(fù)責(zé)人葉爾馬科夫指出，退約符合特朗普當(dāng)局破壞軍控條約總路線(xiàn)的一貫做法。俄國(guó)家杜馬國(guó)際事務(wù)委員會(huì)主席斯盧茨基認(rèn)為，一旦美方最終決定退約，俄方將采取適當(dāng)舉措以維護(hù)國(guó)家安全。目前看來(lái)，繼美政府于去年8月正式單方面退出《中導(dǎo)條約》后，即將于明年2月到期的《新削減戰(zhàn)略武器條約》成為維持美俄戰(zhàn)略穩(wěn)定的唯一支柱。鑒于美政府“退約成風(fēng)”的蠻橫做法，雙方續(xù)簽條約的前景變得更加晦暗不明。

最后，歐洲盟友對(duì)美疑慮加深，美國(guó)際聲望進(jìn)一步受損。歐盟外交與安全政策高級(jí)代表博雷利表示，作為構(gòu)建信任與安全的重要舉措，條約對(duì)歐洲和全球安全穩(wěn)定至關(guān)重要，呼吁美方重新考慮退約決定。比利時(shí)、芬蘭、意大利等歐洲十國(guó)發(fā)表聯(lián)合聲明，稱(chēng)條約是建立信任框架的重要組成部分，有利于改善跨大西洋區(qū)域的軍事透明度和安全形勢(shì)，并將繼續(xù)執(zhí)行該條約。德國(guó)外長(zhǎng)海科·馬斯對(duì)美方的決定深表遺憾，并聯(lián)合法、英、波等國(guó)向美施壓，試圖扭轉(zhuǎn)其既有立場(chǎng)。對(duì)此，美國(guó)防部近期表示，將在退約后研究向盟友提供俄領(lǐng)土圖片的替代措施。鑒于歐洲多數(shù)國(guó)家在空中偵察能力上的局限性，美提供的補(bǔ)償方案可謂“杯水車(chē)薪”，歐洲盟友的離心傾向恐將伴隨其“戰(zhàn)略自主”計(jì)劃的實(shí)施而加劇。

退約的背后

近年來(lái)，特朗普政府在國(guó)際軍控領(lǐng)域自編、自導(dǎo)、自演了一幕幕“退約大戲”，其引發(fā)的“多米諾骨牌效應(yīng)”恐將持續(xù)并將深刻影響全球戰(zhàn)略穩(wěn)定與安全走勢(shì)。具體看，美執(zhí)意退出《開(kāi)放天空條約》主要有以下幾點(diǎn)考量。

其一，基于成本與收益評(píng)估，認(rèn)為維持條約的實(shí)際意義不大。美方認(rèn)為，條約對(duì)飛行高度和飛行載具的嚴(yán)格限定以及被觀察方在地面采取的掩護(hù)與偽裝措施，致使飛行偵察的軍事價(jià)值嚴(yán)重縮水。伴隨陸海空天一體化偵察手段的發(fā)展，尤其是航天偵察能力的躍升，美可憑借其他手段獲取關(guān)于對(duì)手軍事目標(biāo)的高價(jià)值信息。

其二，軟硬兼施、拉打結(jié)合，為美俄削減戰(zhàn)略武器談判鋪路。一方面，美借口俄“違約”，在向其極限施壓的同時(shí)，刻意將自身包裝成“被侵權(quán)方”，企圖塑造于己有利的外部輿論環(huán)境。另一方面，利用俄希望與美續(xù)簽《新削減戰(zhàn)略武器條約》的心理，向俄方釋放談判信號(hào)，并通過(guò)全政府模式組建專(zhuān)業(yè)化談判團(tuán)隊(duì)，以期獲得戰(zhàn)略主動(dòng)。

其三，擺脫條約束縛，贏得針對(duì)主要競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的軍事優(yōu)勢(shì)。美一系列退約行為的背后，是美以“美國(guó)例外論”和“美國(guó)優(yōu)先”理念為牽引，漸次突破傳統(tǒng)條約機(jī)制束縛，憑借自身享有的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，尋求針對(duì)主要對(duì)手的單方面軍事優(yōu)勢(shì)。

總而言之，美政府如此頻繁的退約行為，不但有違自身安全利益，加速盟友對(duì)美離心傾向，更可能激化大國(guó)間的常規(guī)甚至是核軍備競(jìng)賽，國(guó)際軍控體系面臨的結(jié)構(gòu)性矛盾將更加突出。